劉昆:我國的中央和地方財政關系

劉昆2020-08-14 16:40:50來源:中國人大網

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財政部部長、黨組書記 劉昆??

??委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員:

??全國人大常委會專門安排中央和地方財政關系專題講座,體現了對財政工作的高度重視和關心。下面,我匯報四個方面的內容:一是中央和地方財政關系的基本理論和通行做法;二是我國中央和地方財政關系的發展變化;三是我國中央和地方財政關系改革發展的成效;四是進一步理順我國中央和地方財政關系的基本考慮。

??一、中央和地方財政關系的基本理論和通行做法

??中央和地方財政關系是政府間權責劃分的基本組成部分,是現代國家治理的重要方面。以習近平同志為核心的黨中央高度重視中央和地方財政關系問題,作出了一系列重大判斷,提出了一系列明確要求。習近平總書記在黨的十八屆三中全會上指出:“財政是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”,要求“加快形成有利于轉變經濟發展方式、有利于建立公平統一市場、有利于推進基本公共服務均等化的現代財政制度,形成中央和地方財力與事權相匹配的財稅體制,更好發揮中央和地方兩個積極性。”習近平總書記在黨的十九大報告中強調:“加快建立現代財政制度,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。”黨的十九屆四中全會進一步要求:“優化政府間事權和財權劃分,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系,形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。”習近平總書記關于中央和地方財政關系的重要指示,高屋建瓴、內涵豐富、意義深遠,是習近平新時代中國特色社會主義思想在經濟領域的重要內容,也是在財稅領域的具體體現,為我們加快完善中央和地方財政關系指明了方向,提供了根本遵循。

??一般來講,中央和地方財政關系包括三個方面:一是收入劃分,也就是以稅收為主體的政府收入在政府之間如何安排;二是財政事權和支出責任劃分,也就是事該由哪級政府干,錢該由哪級政府出;三是轉移支付制度,事和錢都分清楚之后,政府間的財力盈缺如何調節,如果地方收入不能滿足干事的需求,如何通過科學規范的轉移支付得到彌補。在此基礎上,通過建立預算管理制度,明確財政收支活動的基本規則,保障財政發揮職能作用,促進中央和地方各級政府分工協作、有序運轉、有效履職。在現代財政制度形成過程中,中央和地方財政關系的改革發展打下了明顯的時代烙印。世界各國的實踐,也為我們提供了可供借鑒的經驗。

??(一)關于收入劃分。

??為避免扭曲市場并調動地方積極性,主要按照稅種屬性劃分各級政府收入。通常將體現國家主權的稅種劃為中央收入,如關稅、進口環節稅收等;將稅基較為穩定和地域化屬性明顯的稅種劃為地方收入,如房產稅、市政稅等;將稅基流動性較強、地區間分布不均衡的稅種劃為中央收入或中央按照較高的比例分享,如增值稅、企業所得稅等。主要稅種通常作為中央收入或共享收入,共享時中央占比一般較高。

??(二)關于財政事權和支出責任劃分。

??政府間財政事權主要按照三個原則進行劃分。一是受益范圍原則。如果某項支出對區域外的其他地方產生影響,具有一定外部性,就應當由更高級次的政府承擔。二是信息復雜程度原則。信息獲取和處理越復雜、越可能造成信息不對稱的事務,越應由地方特別是基層政府負責。三是調動積極性原則。財政事權劃分要充分體現權責匹配,有利于各級政府積極主動履行職責和激勵相容,實現總體利益最大化。

??具體實踐中,多數國家中央(聯邦)政府通常承擔國防、外交、國家安全、出入境管理、跨域生態環境保護、反壟斷和知識產權保護等方面的職能,地方政府主要承擔基礎教育、社會救助、社會治安、市政交通等方面事務,一般由中央和地方共同承擔跨區域基礎設施、高等教育、科技研發、公共文化以及基本醫療和公共衛生等外部性較強的事務。

??(三)關于轉移支付。

??按照收入和財政事權劃分基本規則,通常形成中央財政事權有限但財力相對集中、地方財政事權較多但收入有限的格局,產生縱向的財政不平衡。同時,地區間經濟發展差異較大,按統一規則劃分收入后,地區間財政收入苦樂不均,形成橫向的財政不平衡。為此,需要運用政府間轉移支付加以調節。從國際通行做法看,轉移支付通常包括一般性轉移支付和專項轉移支付兩類,前者屬于無條件撥款,后者需要按規定用途使用。一般性轉移支付主要用于對地方事務的補助,專項轉移支付主要用于中央委托事務、中央和地方共同事務以及需要引導和鼓勵的地方事務。也有國家對教育、衛生等涉及基本民生的中央和地方共同事務,實施介于一般性和專項轉移支付之間的分類轉移支付模式。總體上看,各國轉移支付制度和轉移支付方式的選擇,與本國歷史、經濟、政治、文化等具體國情緊密關聯,既有共同遵循,也有個體差異。

??二、我國中央和地方財政關系的發展變化

??新中國成立后,我國中央和地方財政關系大體經歷了統收統支、包干制、分稅制三個階段。其中,1994年實施的分稅制財政體制改革,是我國政府間財政關系領域一次具有深遠影響的制度變革,為建立符合社會主義市場經濟基本要求的政府間財政關系制度框架奠定了基礎。

??(一)收入劃分方面。

??分稅制改革將關稅、進口環節增值稅和消費稅、國內消費稅等維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅;將國內增值稅、企業所得稅等同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅,其中企業所得稅按企業隸屬關系劃分;將營業稅、契稅等適合地方征管的稅種劃為地方稅,并充實地方稅稅種,增加地方稅收入。

??此后,根據經濟形勢發展變化和宏觀調控需要,不斷調整完善相關收入劃分。其中,2002年實施的所得稅收入分享改革,打破了按企業隸屬關系劃分收入的做法,企業所得稅和個人所得稅統一由中央與地方按60:40的比例分享,并明確中央因改革集中的收入全部用于對地方主要是中西部地區的均衡性轉移支付,這有利于推進政企分開和地區間基本公共服務均等化。黨的十八大特別是十八屆三中全會以來,結合全面推開營業稅改征增值稅改革,對中央和地方收入劃分又作了一些重大調整。主要是實施增值稅五五分享改革,將原屬地方收入的營業稅(目前已改為增值稅)以及中央和地方按75:25比例分享的增值稅,統一調整為中央和地方按50:50的比例分享。將環境保護稅作為地方固定收入,調動地方加大生態環境保護積極性,支持打好污染防治攻堅戰。完善增值稅留抵退稅分擔機制,均衡地區間負擔水平,確保對企業應退盡退,落實好更大規模減稅降費政策。

??經過上述調整完善,逐漸形成了目前的中央與地方收入劃分格局:中央固定收入包括進口環節增值稅和消費稅、關稅、國內消費稅、車輛購置稅、船舶噸稅、海洋石油資源稅、證券交易印花稅等。中央與地方共享收入包括國內增值稅、企業所得稅、個人所得稅。地方固定收入包括環境保護稅、房產稅、城鎮土地使用稅、城市維護建設稅、土地增值稅、資源稅、印花稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、教育費附加等。

??(二)財政事權和支出責任劃分方面。

??在分稅制改革中,中央與地方財政事權和支出責任劃分基本沿襲了改革前的格局,除國防、外交、重大基本建設外,主要按照隸屬關系確定支出范圍。隨著公共財政體制的確立和不斷完善,基本養老保險、義務教育、醫療衛生等領域中央和地方財政事權和支出責任劃分改革方案相繼出臺,采取“一事一議”的方式,劃定支出責任,并主要根據各地區財政狀況實行不同補助比例,東部地區多自行承擔,中西部地區中央補助較多。

??黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出部署,明確提出要深化財稅體制改革、建立現代財政制度。2014年6月30日,中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》,確定了財政事權和支出責任劃分改革的基本原則和總體要求。2016年8月,國務院印發《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》;2018年1月,國務院辦公廳印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》;此后,教育、醫療衛生等分領域改革也相繼展開,初步形成了中央和地方財政事權和支出責任劃分框架。

??(三)轉移支付方面。

??分稅制財政體制改革后,逐步建立健全了較為規范的轉移支付制度。在一般性轉移支付和專項轉移支付基礎上,為與財政事權和支出責任劃分改革相銜接,2019年新設共同財政事權轉移支付,暫列一般性轉移支付項下,待今后修訂預算法時再作調整。

??一是一般性轉移支付。包括均衡性轉移支付、老少邊窮地區轉移支付、重點生態功能區轉移支付、資源枯竭城市轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等,主要用于均衡地區間財力配置,保障地方日常運轉和加快區域協調發展。2019年,一般性轉移支付占轉移支付總額的47%。

??二是共同財政事權轉移支付。包括城鄉義務教育補助經費、學生資助補助經費、就業補助資金、困難群眾救助補助資金、基本公共衛生服務補助資金、城鎮保障性安居工程資金等,主要是配合財政事權和支出責任劃分改革,用于履行中央承擔的共同財政事權的支出責任,保障地方落實相關政策所需財力,提高地方履行共同財政事權的能力。2019年,共同財政事權轉移支付占轉移支付總額的43%。

??三是專項轉移支付。包括文化產業發展專項資金、可再生能源發展專項資金、城市管網及污水治理補助資金、農村環境整治資金等,主要用于保障中央決策部署的有效落實,引導地方干事創業。2019年,專項轉移支付占轉移支付總額的10%。

??為貫徹黨中央、國務院決策部署,今年中央財政建立了特殊轉移支付機制。納入特殊轉移支付機制管理的資金包括中央財政通過新增赤字1萬億元和抗疫特別國債1萬億元安排的預算資金。這部分資金屬于一次性支出,在保持現行財政管理體制不變、地方保障主體責任不變、資金分配權限不變的前提下,按照“中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達”原則進行分配,確保資金直達市縣基層、直接惠企利民,支持基層政府做好“六穩”工作,落實“六保”任務。

??經過上述收支劃分和轉移支付調節,以2019年數據測算,中央和地方收支情況如下:全國財政收入中,中央本級收入占46.9%,地方本級收入占53.1%。全國財政支出中,中央本級支出占14.7%,地方本級支出占85.3%。中央財政可支配收入中,用于對地方轉移支付的部分占67.9%,用于安排中央本級支出的部分占32.1%。地方財政總支出中,來源于本級收入的占63.5%,來源于中央轉移支付的占36.5%。

??需要說明的是,省以下財政體制是中央和地方財政關系的延伸,是政府間財政關系的重要組成部分。單一制國家的省以下財政體制多由中央政府直接管理,以鞏固中央權威,確保政令暢通;聯邦制國家由于實行財政分權,州和地方政府的財政關系通常由各地自行確定。根據國情需要,我國省以下財政體制實行統一領導、分級管理的基本原則,由省級政府在中央指導下,結合本地實際自行確定。

??上述中央和地方財政關系主要是指一般公共預算。從全口徑政府收支看,政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算由于具有不同的功能定位和收支屬性,“專款專用”的特征明顯,主要是根據各本預算管理現狀和特定事業發展需要,明確中央和地方的權責范圍,從而形成了各具特色的體制模式。政府性基金方面,地方收支占大頭。其中,國有土地出讓收入大部分為地方收入,中央主要通過分享計提的農田水利建設資金和新增建設用地土地有償使用費獲得部分收入;彩票公益金由中央和地方按照50:50的比例分享。國有資本經營預算方面,主要按照企業隸屬關系劃分收支。社會保險基金預算方面,主要是按照參保人員的征繳關系劃分中央和地方保障范圍。

??三、我國中央和地方財政關系改革發展的成效

??分稅制改革以來,我國中央和地方財政關系的改革發展取得了明顯成效,特別是黨的十八大以來,從國家治理的高度將其作為全面深化改革的一項重點工作加快推進,調動了各方面積極性,為我國經濟社會發展營造了更加公平有效的環境,為決勝全面建成小康社會提供了堅實的財力保障。

??(一)財政收入穩步增長,有力支撐和推動經濟社會發展。

??一是財政實力顯著增強。分稅制改革奠定了財政收入的穩定增長機制。1994-2019年,全國財政收入增長了36倍,目前1個月的收入比2000年全年收入(13395億元)還要多;國內生產總值(GDP)增長了28倍,從世界第10位上升到第2位;財政收入占當年GDP的比重由15%提高到19%,實現了經濟快速發展與政府財力增強的良性循環,為落實黨和國家各項決策部署、推進經濟社會事業發展、應對錯綜復雜的國內外形勢提供了堅實保障,也為現階段應對經濟下行壓力、實施大規模減稅降費創造了條件。

??二是中央收入比重明顯提高。分稅制改革扭轉了中央收入比重逐步下滑的局面。1993年,中央財政收入占全國財政收入比重僅為22%。分稅制改革提高到55.7%后,經過多次分配格局調整,目前中央財政收入占比47%左右,基本保持在合理區間,為充分發揮我國集中力量辦大事的社會主義制度優勢提供了有力保障。

??三是地方發展經濟的積極性有效調動。增值稅、所得稅等主體稅種由企業所在地政府按比例分享,提高了地方政府服務企業的積極性,推動了經濟發展。

??從中央與地方財政收入分享方面看,我國共享收入占比較高,主要是立足于地區間差異較大的國情。從財政收入分布上看,稅收收入主要集中在東部地區。以2019年為例,東部地區九省市占國土面積8.8%,占總人口的35.6%,稅收收入占全國稅收收入的比重為58.4%,增值稅、企業所得稅、個人所得稅占全國三個稅種收入的比重高達62%。實施中央和地方大規模共享收入的做法,既體現了應對地區間發展不平衡的客觀需要,也通過共同做大“蛋糕”,實現中央與地方“共贏”、東部地區與中西部地區“共贏”。這與傳統市場經濟國家的安排有所不同,具有中國特色社會主義的分配特點,是中國特色政府間財政關系的成功實踐。

??(二)財政事權和支出責任劃分逐步清晰,事權與支出責任相適應的制度基本建立。

??一是主要領域的責任劃分基本明確。按照黨的十八屆三中全會確定的改革方向,首先將義務教育、基本就業服務、基本養老保險等涉及人民群眾基本生活和發展需要、需要優先和重點保障的八大類18項基本公共服務事項,納入事權和支出責任劃分改革范圍,逐項明確中央與地方的支出責任分擔方式和具體比例。同時,結合政府支出分類,按照統一的原則和標準加快明確分領域財政事權和支出責任劃分。截至目前,醫療衛生、科技、教育、交通運輸、生態環境等分領域改革方案已經出臺。以往中央與地方財政事權和支出責任劃分不夠清晰的局面,得到了明顯改變。

??二是共同財政事權的功能作用有效發揮。推進財政事權和支出責任劃分改革過程中,合理確定共同財政事權范圍,確立以基本公共服務為主體的中央和地方共同財政事權框架,并以共同財政事權轉移支付作為支撐,符合我國實際情況和國家治理需要,有利于發揮中央和地方兩個積極性,保障相關政策的落實。

??三是基本公共服務保障標準體系初步建立。逐步明確主要基本公共服務項目的支出標準以及中央與地方分擔辦法,建立健全中央與地方共同財政事權清單管理制度。制定了義務教育公用經費保障、城鄉居民基本養老保險補助、基本公共衛生服務等9項統一的國家基礎標準,并引入合理增長機制,確保共同財政事權落實和財政可持續。同時,還注意加強對地方標準的管理和控制,明確各地在確保國家基礎標準落實到位的前提下,按程序報備后可因地制宜實施高于國家基礎標準的地區標準,高出部分所需資金自行負擔。

??在各級財政之間,界定較多的共同財政事權,也是為了應對發展不平衡不充分的需要。考慮到我國各地人均一般公共預算收入在區域間分布嚴重不平衡,以財政事權為基礎,形成共同負擔機制,對具體共同財政事權事項可以分地區實行差異化區分,彌補均衡性轉移支付計算方式上的不足,更有利于基本公共服務均等化,更有利于滿足人民日益增長的美好生活需要。2019年,共同財政事權轉移支付占轉移支付的比重為43%,納入共同財政事權的支出責任,在全國范圍內得到了更高水平的均等化。總體上看,各地人均一般公共預算支出得到較好平衡。

??(三)轉移支付制度逐步完善,基本公共服務均等化加快推進。

??一是轉移支付力度不斷加大。1994-2019年,中央對地方轉移支付增加了125倍,年均增長21.3%,高出同期中央財政支出增幅4.7個百分點,占地方財政支出的比重從15%提高到36.5%,有效均衡了地區間財力差異。

??二是轉移支付體系基本健全。總體上形成了以財政事權和支出責任劃分為依據,以一般性轉移支付為主體,共同財政事權轉移支付和專項轉移支付有效組合、協調配套、結構合理的轉移支付體系。特別是設立共同財政事權轉移支付,按照各地財力狀況確定轉移支付比例,既保障了相關領域政策有效落實,又體現了財力均等化的導向;既維持了中央和地方財力格局基本穩定、保護了東部地區增加收入的積極性,又促進了區域協調發展,實現了多元政策目標的有機統一。

??三是專項轉移支付制度逐步完善。分稅制改革以來,專項轉移支付的作用總體上是積極有效的。但專項轉移支付項目多,立項隨意性強,部門自由裁量權大,負面反映也不少。近年來,我們立足于完成黨中央部署的重要工作任務,增強國家重大戰略任務財力保障,調整專項轉移支付的使用范圍和方向,并壓減不符合上述目標的專項轉移支付項目,效果逐步顯現。從實踐情況看,支持打好三大攻堅戰,進一步加大對山水林田湖草生態保護修復、黑臭水體治理以及雄安新區建設、海南全面深化改革開放、東北振興等方面的投入力度,集中財力解決重點地區的突出問題,都取得了顯著成效。

??(四)省以下財政體制初步規范,基層財政保障能力有所增強。

??分稅制改革以來,各地參照中央做法逐步建立健全省以下財政體制。明確劃分地方各級政府收入范圍,注重調動基層政府發展經濟的積極性。規范省以下政府間財政事權和支出責任劃分,將部分適合更高一級政府承擔的財政事權和支出責任上移,強化省級政府在義務教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務領域的支出責任,提高民生支出保障水平。建立較為規范的省對下轉移支付制度,引導財力向下傾斜,著力增強縣鄉政府提供基本公共服務能力,促進省內地區間基本公共服務均等化。在注意處理好與現行行政管理體制和其他經濟管理權限關系的基礎上,積極推進“省直管縣”和“鄉財縣管”財政管理方式改革,減少財政管理層級,提高財政資金使用效率。

??(五)預算管理制度日益健全,科學化、規范化水平逐步提升。

??在通過分稅制改革理順中央和地方財政關系基礎上,我們著力推進預算管理改革。全面取消預算外資金,將所有政府性收支納入預算管理。建立由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算組成的政府預算體系。改進預算管理和控制,建立跨年度預算平衡機制。建立部門預算管理制度,實現一個部門一本預算,完整反映部門收支狀況。清理規范重點支出掛鉤事項,促進財政資金統籌使用。健全預算標準體系,推進預決算公開,不斷加大“三公”經費公開力度。加強預算績效管理制度建設,有序推進預算支出績效評價工作。實行國庫集中收付制度改革,將所有財政資金納入國庫單一賬戶體系管理。建立健全以政府債券為主體的地方舉債融資機制,妥善化解地方政府債務風險。經過努力,初步建立了與社會主義市場經濟體制和公共財政相適應的預算管理制度體系,預算管理科學化、規范化水平不斷提高。

??同時,隨著經濟社會發展和國內外形勢變化,特別是與新時代發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用相比,與推進國家治理體系和治理能力現代化的要求相比,現行中央和地方財政關系仍存在一些不相適應的方面。主要是:地方稅和直接稅體系有待健全;部分領域中央與地方財政事權劃分還不夠清晰,共同財政事權需要進一步規范,中央財政事權和支出責任需要加強;轉移支付結構不盡完善,轉移支付管理的有效性仍需提高;部分地區省以下財政事權和支出責任劃分改革進展偏慢,符合“三保”要求的制度保障還不夠健全;有利于基本公共服務均等化、可及性的體制機制仍需完善;地方政府債務管理和風險防范工作需要加強等。對此,我們將高度重視,認真研究謀劃并努力加以解決。

??四、進一步理順我國中央和地方財政關系的基本考慮

??解決好政府間財政關系問題需要長期不懈地努力。我們要在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”,按照黨中央、國務院決策部署,不斷調整完善中央和地方財政關系,加快建立現代財政制度。進一步理順中央和地方財政關系,我們將貫徹以下基本要求:一是堅持黨對財政工作的領導和以人民為中心的發展思想;二是堅持有利于調動中央和地方兩個積極性,推動基本公共服務均等化;三是堅持我國政府間財政關系改革的成功經驗和做法,體現權責清晰、財力協調、區域均衡的改革方向。

??按照上述要求,重點從以下七個方面予以推進:一是健全地方稅、直接稅體系,完善以共享稅為主體的收入劃分模式。二是完善共同財政事權體系,強化中央財政事權和支出責任。三是進一步完善轉移支付,推動財力下沉,提升基層公共服務保障能力。四是規范省以下財政體制,構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的財政保障體系。五是健全基本公共服務保障標準,推進基本公共服務均等化和可及性。六是健全風險預警機制,確保不發生系統性風險。七是積極配合立法監督,提高中央和地方財政關系規范化、法治化水平。

??委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員,全國人大及其常委會長期以來高度重視關心財政工作,為我們深化財稅體制改革、加快建立現代財政制度、做好財政改革發展各項工作提供了有力支持。財政部將一如既往地認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署,堅決服務好全國人大及其常委會立法監督和履職需要,努力推動各方面工作邁上新的臺階。謝謝。

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